Trabajo final de grado
ESTUDIO DEL DICTAMEN DEL CONSEJO DE
ESTADO SOBRE LA REFORMA DEL
Autor, Antonio José
Pecellin Mejias
Tutora, M. Sánchez-
Roca.
UNED, 2015.
INDICE
1. INTRODUCCION
2. COMPOSICION ACTUAL DEL SENADO
3. LA REFORMA DEL
a)
Composición del senado
b)
Modelo Alemán
c)
Circunscripción electoral
d)
Elección/designación de los Senadores
e)
Numero de Senadores
f)
Duración del mandato
4. CONCLUSIONES
5. BIBLIOGRAFIA
1. INTRODUCCION
La idea de tener dos cámaras legislativas[1]
se remonta a la revolución americana y rinde tributo al hecho de que, aparte de
la representación de los ciudadanos, en el parlamento es necesaria también la
representación de los territorios, para que los territorios mas poblados no
puedan aplastar a aquellos con menor población. Este concepto simple y
razonable tiene cabida en el artículo 69.1 de la Constitución de 1978
donde califica al Senado como la
Cámara para la representación territorial.
El debate sobre la utilidad, las funciones e incluso la
existencia del Senado es una constante en la vida política de España al menos,
por no remontarme al principio de los tiempos, desde las conversaciones y
negociaciones que mantuvieron los distintos actores políticos para redactar la Constitución de 1978.
Durante el debate
constituyente en la transición uno de los asuntos abordado durante este proceso
fue la necesidad de llevar a cabo una reforma territorial política y
administrativa, que finalmente daría lugar al actual Estado de las Autonomías.[2]
El agotamiento histórico, en el periodo final del franquismo,
del modelo de organización territorial centralista hizo evidente la necesidad
de construir un nuevo modelo territorial que dio lugar en los años ochenta al
establecimiento del denominado, por la doctrina y por los propios agentes
políticos, como Estado Autonómico o Estado de las autonomías el cual, desde el
punto de vista de la división territorial, se encuentra tal y como lo describe
Juan José Solozabal a medio camino entre Estado unitario y Estado federal.
El hecho de que el constituyente
español no se inclinara por el Estado unitario ni por el Estado federal tiene
unas connotaciones sociopolíticas que merecen la pena ser comentadas
brevemente.
La crisis del régimen franquista supuso el agotamiento de la
organización centralista, la exacerbación del Estado unitario y centralista
durante el franquismo facilito la identificación entre descentralización y
libertad3.
Si el constituyente no se inclino por el modelo de Estado
unitario debido a lo expuesto arriba, tampoco se decanto por el modelo federal
ya que en su contra actuaban diversos factores.
El rechazo a este modelo por amplias capas de la sociedad
española que lo identificaban con el desorden y el cantonalismo de la Primera Republica
La desigualdad del sentimiento autonomista y otras razones de tipo funcional serian otros
de los factores por los que el constituyente no aposto por un sistema
claramente federal, dejando al texto constitucional sin una definición clara de
la forma del Estado en cuanto al modo de distribución territorial del poder
político sino que establece una apertura de un proceso histórico con el que el
estado puede desarrollar su vocación o pretensión descentralizadora[4].
Además, el Senado ha jugado hasta ahora un papel muy
limitado en el Sistema Parlamentario Español. A pesar de ser una cámara de
representación territorial en la practica se ha convertido en un mero
duplicado, sin capacidad decisoria en ultima instancia, del Congreso de los
Diputados, al pequeño protagonismo en la iniciativa legislativa y una capacidad
de control del ejecutivo bastante débil, las limitaciones formales para
intervenir en el proceso de discusión y aprobación de leyes, debemos añadir que
en sus escaños no se encuentran los personajes políticos de relieve lo que
coloca al Senado situado en la periferia del verdadero binomio de poder
institucional y político del sistema: Congreso y Gobierno[5].
Si la dimensión de la representación territorial y la
dimensión funcional esta en permanente debate, el sistema de elección de sus
miembros no recoge la conformidad de todos( por tanto la cuestión electoral se
suma al “debate permanente”) y en este aspecto también existe cierta discusión,
en palabras de Manuel Jiménez de Parga[6],
la reforma del Senado es inaplazable para que se una autentica cámara de
representación territorial, y con esta revisión podríamos afrontar una cuestión
esencial, olvidada en los proyectos dadas a conocer estos días: la legislación
electoral.
Estas y otras cuestiones hacen que el Senado se encuentre en
un debate permanente, la idea defendía por algunos de pasar del Estado de las
autonomías a un Estado federal con el Senado jugando un papel similar al
Bundesrat, un Senado reforzado o incluso las tesis sobre la necesidad de este,
además la discusión acerca de su composición y la elección de su miembros se
suman a la desafección política de los ciudadanos ,lo[7]
dejo patente el Movimiento 15-M, donde se pedía la eliminación del Senado
directamente, considerándolo un apéndice inservible del Congreso.
En las ultimas elecciones los españoles propinaron un voto
de castigo al Senado, los sobres sepia incluyeron1263000 votos en blanco (el
5,37% del total, cuatro veces mas que los blancos del Congreso); 905000
sufragios fueron votos nulos (tres veces mas), y 180000 que escogieron una
papeleta para la Cámara
Baja prefirieron no votar al Senado. En total, mas de 2347000
ciudadanos que acudieron a su colegio a votar y expresaron de una forma u otra
su protesta contra una de las instituciones actualmente mas devaluadas.[8].
Parece
ser, en efecto, opinión extendida que la territorialización del
Senado
exige para su plena eficacia la reforma de su regulación constitucional.
El
objetivo de tal operación sería el de modificar el actual bicameralismo
imperfecto
e inestable, al que condujeron las circunstancias del proceso constituyente,
por una estructura que proporcione al Senado su auténtico sentido en el marco
de un Estado compuesto, convirtiéndole en una verdadera instancia de
integración y de participación de las Comunidades Autónomas en la formación
de la voluntad del Estado, de la que carecemos hasta ahora en términos
rigurosos.
De
todos modos, debe tenerse claro, con carácter previo, que la configuración
constitucional del Senado depende del modelo territorial del Estado, del que
constituye una pieza importante. Por ello las consideraciones que aquí se hacen
parten del sistema autonómico vigente; la modificación de éste (en línea
presumiblemente federal) obligaría a un replanteamiento general.[9]
2. COMPOSICION ACTUAL DEL SENADO
El Senado integra, junto con el Congreso de los Diputados, el Parlamento
español o Cortes Generales, que de este modo se configura como un Parlamento
bicameral.
La existencia de esta segunda Cámara ha sido una constante en el
constitucionalismo español, salvo en breves periodos de tiempo. De otra parte, el modelo bicameral esta implantado
en casi todas las democracias con un tamaño de población medio o alto: se trata
de articular la representación de un país teniendo en cuenta una doble perspectiva, y de
asegurar una mejor consideración de las importantes decisiones que se tienen
que adoptar por el Parlamento nacional.
El Senado español, tal como está configurado en la Constitución de 1978,
responde a una doble definición.
Por un lado, y al igual que el Congreso de los Diputados, representa al
pueblo español. En este sentido desarrolla una función de reflexión o
reconsideración ofreciendo la posibilidad de examinar y, en su caso, oponerse o
modificar las decisiones de la
Cámara Baja mediante vetos o enmiendas. Por otro, es la Cámara de representación
territorial. Este segundo aspecto es consecuencia directa de la configuración
del estado como Estado de las Autonomías, esto
es, organizado en Comunidades Autónomas con importantes competencias. De lo que
se trata con esta definición es de dar entrada en el Parlamento central a la
voz e intereses de estas entidades territoriales para, de este modo, conseguir
una integración y coordinación mayores entre los poderes centrales y los
autonómicos. Este rasgo diferencia claramente al Senado respecto a la primera
Cámara o Congreso de los Diputados.
Las principales manifestaciones actuales de esa naturaleza territorial son
las siguientes:
-La designación de una parte de los Senadores por
las Comunidades Autónomas.
-La existencia de una Comisión General de
Comunidades Autónomas, dotada de muy amplias atribuciones de relevancia
territorial, pudiendo instar su convocatoria y participar en sus reuniones los
Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas. En las sesiones de la citada
Comisión pueden utilizarse, junto al castellano, las
lenguas cooficiales de las Comunidades.
-La celebración periódica de debates sobre el Estado
de las Autonomías, en los que participan, además de Senadores, el Presidente
del Gobierno y los Presidentes de las Comunidades Autónomas.
-El ejercicio de funciones de integración
territorial, entre las cuales la más relevante es la contemplada en el artículo
155.1 de la Constitución.
El Senado, en la actualidad, esta
compuesto por un total de 266 Senadores, elegidos por un doble procedimiento:
A)
Senadores electos por circunscripciones,
Artículo 69 de la Constitución y artículos 161
y 165, apartados 1.º a 3.º de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General.
La mayor parte de los Senadores son elegidos en
circunscripciones provinciales: en cada provincia se eligen cuatro Senadores.
No obstante, en las provincias insulares, cada isla o agrupación de ellas constituye
una circunscripción a efectos de elección, correspondiendo elegir tres
Senadores a cada una de las islas mayores (Gran Canaria, Mallorca y Tenerife) y
uno a cada una de las restantes islas (Ibiza-Formentera, Menorca,
Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma ). Las poblaciones de Ceuta y Melilla eligen
cada una de ellas dos Senadores.
Los Senadores elegidos por circunscripciones lo son por sufragio
universal, libre, igual, directo y secreto, siendo electores los españoles
mayores de 18 años que no estén incapacitados. Se trata por tanto de una
elección directa como la del Congreso de los Diputados.
Cada elector puede dar hasta tres votos en las
circunscripciones provinciales, dos votos en las islas mayores, Ceuta y Melilla
y un voto en las restantes islas. De este modo, el sistema electoral empleado (salvo en Ceuta y Melilla y en las
islas) tiene el efecto de que normalmente la fuerza política con más votos de
cada circunscripción se lleve la mayoría de sus escaños.
Aunque los candidatos aparecen agrupados por partidos políticos en la
papeleta de votación, las candidaturas son individuales a efectos de votación y
escrutinio, de tal modo que el elector puede votar a candidatos de fuerzas
políticas diversas. Se trata por tanto de un procedimiento distinto del de las
listas de partido, cerradas y bloqueadas, del Congreso de los Diputados.
Los requisitos para
presentarse como candidato y ser elegido Senador son los mismos que los de
elector: ser español, mayor de edad y no estar incapacitado legalmente.
B)
Senadores designados por Parlamentos Autonómicos,
Los Senadores designados por los Parlamentos autonómicos, lo son a razón
de uno fijo por cada Comunidad Autónoma y otro más por cada millón de
habitantes de su respectivo territorio. Por tanto, el numero de Senadores que integran es segundo
grupo es variable. De hecho, ha crecido en las últimas Legislaturas como
consecuencia del aumento de la población. La Diputación Permanente
es el órgano encargado de adoptar el acuerdo sobre la fijación del número de
Senadores que deben ser designados por los Parlamentos autonómicos, decisión
que se adopta para la nueva Legislatura, una vez disuelta la Cámara.
La
designación de los Senadores por los Parlamentos autonómicos se configura como
una elección indirecta o de segundo grado, en el sentido de que no son elegidos
por la población pero sí por representantes elegidos por ésta (los miembros de
dichos Parlamentos). El único requisito que la Constitución exige es
el de asegurar la adecuada representación proporcional, lo que supone reservar
a cada Grupo Parlamentario del respectivo Parlamento un numero de escaños proporcional a su
fuerza numérica. Cada Comunidad Autónoma regula en su Estatuto, Ley autonómica
y/o Reglamento de la Cámara
el procedimiento de elección. Algunas Comunidades Autónomas exigen o admiten
que la elección recaiga en miembros de su Parlamento, con la consecuencia de
que el elegido asume un doble mandato. Otras por el contrario excluyen esta exigencia y permiten la designación
como Senador de personas que no pertenecen a ese Parlamento. También suele
requerirse ser residente en la
Comunidad de que procede la designación.
En la X Legislatura
el número total de Senadores designados por las Comunidades Autónomas se eleva
a 58, con la siguiente distribución por Comunidades Autónomas[10]:
|
COMUNIDAD AUTÓNOMA
|
X LEGISLATURA(13/12/2011-)
|
|
Andalucía
|
9
|
|
Aragón
|
2
|
|
Asturias (Principado de)
|
2
|
|
Balears (Illes)
|
2
|
|
Canarias
|
3
|
|
Cantabria
|
1
|
|
Castilla-La Mancha
|
3
|
|
Castilla y León
|
3
|
|
Cataluña
|
8
|
|
Comunitat Valenciana
|
6
|
|
Extremadura
|
2
|
|
Galicia
|
3
|
|
Madrid (Comunidad de)
|
7
|
|
Murcia
|
2
|
|
Navarra (Comunidad Foral de)
|
1
|
|
País Vasco
|
3
|
|
Rioja (La)
|
1
|
|
TOTAL
|
58
|
3. LA REFORMA DEL
La
propuesta de reforma del Senado más completa y elaborada la puso sobre la mesa
el Consejo de Estado a principios de 2006 a petición del Gobierno de José Luís
Rodríguez Zapatero. Para llevarlas a cabo, seria necesario reformar la Constitución , ya que la Carta Magna establece
los principios básicos de la
Cámara y algunos de ellos tendrían que cambiar, como el
sistema de elección, ahora mixto, por ejemplo.
El Consejo de Estado cumplió con el encargo y
emitió en 2006 su Informe sobre las modificaciones de la Constitución española[11].
Se dará breve cuenta de lo que allí se propone sobre la composición y funciones
del Senado en el apartado siguiente. Debe advertirse de antemano que lo que
transmiten sus páginas es prudencia. El Consejo de Estado tiene muy en cuenta
la advertencia que hace el Gobierno en su solicitud: no se trata de “rectificar
o invertir el núcleo de las decisiones adoptadas en su día por el constituyente”.
De esta advertencia resulta un Senado que continúa configurándose en torno a
estos ejes:
El
Senado del Consejo de Estado se mantiene como una Cámara Parlamentaria,
una de las dos que integran las Cortes Generales. El Consejo de Estado rechaza
el modelo alemán de Consejo. Esta opción tiene consecuencias sobre el papel del
Senado como espacio de concertación y cooperación de las Comunidades Autónomas
entre sí y con el Estado: para el Consejo de Estado, no es indispensable ni
aconsejable situar al Senado en el núcleo central de la acción y coordinación
interterritoriales; el Senado no puede sustituir a los órganos
intergubernamentales como instancias de diálogo y negociación. En definitiva,
el Senado del Consejo de Estado, como Cámara de las Comunidades Autónomas, es
fundamentalmente una Cámara legislativa.
El
Senado del Consejo de Estado se mantiene como órgano dual: Cámara de
representación del pueblo español en su conjunto (art. 66.1 CE) y Cámara de
representación territorial (art. 69.1 CE). La consecuencia es que el Senado
sigue ejerciendo las mismas funciones, aunque se refuerza su posición en el
procedimiento legislativo para ciertas leyes (“leyes de incidencia
autonómica”). La condición de Cámara de representación del pueblo español en su
conjunto impide reducir la función legislativa del Senado a las “leyes de
incidencia autonómica”; la condición de Cámara de representación territorial
conduce a otorgarle algún protagonismo sobre esas “leyes de incidencia
autonómica”.
El
Senado del Consejo de Estado se mantiene como Cámara subordinada al Congreso.
En
razón de los cambios propuestos en la composición, el Senado pasa a ser una
Cámara permanente, que no se disuelve conjuntamente con el Congreso (salvo en
el supuesto del artículo 168 CE). El Senado pasa así a tener vida independiente
del Congreso. Sin embargo, el Consejo de Estado mantiene la primacía de
posición del Congreso, pues entiende que esta es una de las decisiones
nucleares del constituyente. La atribución de competencias territoriales
específicas en el procedimiento legislativo no altera esta primacía de
posición, porque, aunque se refuerza la posición del Senado, la decisión última
sigue siendo la del Congreso. En resumen, para el Consejo de Estado, el Senado,
que representa también al pueblo español –como el Congreso–, al hacerlo como
suma de partes, ha de ocupar un lugar que cede ante el Congreso, en cuanto éste
representa al pueblo en su unidad, in toto.[12]
A
continuación, un breve resumen de sus puntos fundamentales propuestos por el
Consejo de Estado en 2006 sobre la reforma de la Cámara Alta :
-
1. Cámara de
primera lectura; en todas las leyes con incidencia autonómica, como los
estatutos de autonomía y otras. Además, el Senado debe ser, según el Consejo de
Estado, la sede de los debates principales sobre la determinación de la
posición de España en la elaboración del Derecho comunitario, así como en su
desarrollo, aplicación y ejecución.
-
2. Proposiciones
autonómicas; las proposiciones de ley que hacen los parlamentarios
autonómicos se toman en consideración y se debaten en el congreso. El Consejo
también propone que la toma en consideración se haga siempre en la Cámara Alta y que la
tramitación se siga después en la cámara que corresponda según el tipo de ley
de que se trate ( en el Senado si es de incidencia autonómica o en el Congreso
si es una norma general).
-
3. Control del
Gobierno; los grupos políticos del Senado podrán pedir la comparecencia de
consejeros de cualquier comunidad para que comparezcan en la cámara para
responder sobre cualquier materia de su competencia. Estos también podrán
comparecer a petición propia.
-
4. Elección de
Senadores; el consejo propone una profunda reforma del sistema de elección
de la Cámara Alta.
Hoy, la mayoría de los senadores-208-son elegidos directamente en las
elecciones generales por circunscripción provincial. Pero otros 58 son
designados por los parlamentos autonómicos en función de la población de cada
autonomía. La propuesta pide que todos los senadores se elijan por sufragio
universal, pero no el las elecciones generales, sino en elecciones que
coincidan con los comicios de cada territorio. En cuanto a su composición, y
después de un amplio análisis de alternativas y del Derecho comparado, el
Consejo de Estado considera que el Senado debe estar formado por seis senadores
elegidos por la
Comunidad Autónoma , otro más por cada millón de habitantes y
otro por cada Provincia, elegidos por sufragio universal, libre, directo y
secreto por los votantes de cada Comunidad Autónoma, coincidiendo con las Elecciones
Autonómicas. Ceuta y Melilla elegirían dos senadores cada una.
-
5.Cámara
permanente; la Cámara
Alta no se disolvería al convocar elecciones generales, como
el Congreso, y no se renovaría de una sola vez, con lo que se convertiría en
una cámara permanente que cambiaria en su composición de forma parcial y
después de las elecciones de cada comunidad.
-
6. Hechos
diferenciales; los nacionalistas catalanes y vascos exigen que el Senado
distinga de forma preferente a los Senadores de estas comunidades autónomas.
Sin embargo, el Consejo propone que los hechos diferenciales de algunas
comunidades no deben reflejarse en el funcionamiento del Senado para “no perturbar
la cohesión del Estado”.[13]
En
relación con las consecuencias sistemáticas del nuevo modelo de Senado, el
Consejo se pronuncia, entre otras, sobre los Tratados Internacionales y la Unión Europea.
Respecto a los primeros propone que las Comunidades Autónomas participen en la fase de formación
de la voluntad del Estado ante las instituciones de la UE y en la ejecución de su
Derecho, así como que el Gobierno deba informar al Senado de los procesos de
adaptación de la normativa europea con trascendencia para aquellas13.
“Según
la consulta del Gobierno, se trata de buscar la composición más adecuada para
ejercer las funciones que se atribuyan al Senado y, en cuanto dichas funciones
se orienten a una especialización territorial, por lo tanto, se justifica una composición de base
autonómica. También se alude en la consulta a la necesaria adecuación del
Senado a la realidad jurídico-política del Estado de las Autonomías.
Ahora
bien, siendo indudable la acusada posición de las Comunidades Autónomas en
nuestro sistema constitucional –lo que ha de tener la necesaria correspondencia
en la composición del Senado-, no es eludible alguna consideración acerca de si
esa evolución ha de llevar a prescindir, sin más, y a efectos de vertebrar esa
representación, de cualquier unidad territorial distinta de las Comunidades
Autónomas.
Por
una parte, el Derecho comparado enseña que el Senado sirve no solo para fijar
la posición y participación de los Estados federados, Länder o Regiones,
sino también, en su caso, la de los entes territoriales menores. El ejemplo más
visible –por limitar a estos la representación- sería el del Senado francés
que, no siendo útil como modelo para el nuestro (por la distinta concepción de
Estado a que responde, marcada por su centralización), sí es ilustrativo de la
representación que los entes locales pueden tener en el Senado. También cabe
señalar que en el reciente proceso de reforma del Senado iniciado en Italia
(hacia un “Senado federal”) se valora una eventual incorporación al Senado de
representantes de las unidades autónomas locales.
El
escrito de consulta señala la necesidad de un “órgano de vertebración de los
niveles de gobierno en los que se articula el poder público, un órgano a través
del cual se posibilite la participación de los entes territoriales en la
política general del Estado”. Si se trata de buscar la composición más
adecuada para “expresar la representación de los intereses territoriales”,
la nueva composición, aun siendo su base autonómica, como corresponde a la
realidad jurídico-política del Estado de las Autonomías, podría no marginar las diversidades territoriales
existentes en las distintas Comunidades Autónomas.
Llama
la atención de que la reforma se orienta a una mayor virtualidad de la
descentralización y a una efectividad en la representación territorial del
Senado, con reflejo, en su caso, de la diversidad territorial, y no meramente
ideológica, que pueda existir en cada Comunidad Autónoma (cuestión que ya
preocupó a los constituyentes, como muestra el artículo 60.2 del anteproyecto
de Constitución que, al regular la elección de los Senadores representantes de
los distintos Territorios Autónomos, señalaba: “... de manera que se asegure
la representación de las diversas áreas del Territorio”).
En
definitiva, y por todo lo anterior, se podría decir, que puede ser aconsejable
tener en cuenta a las provincias a fin de decidir el número de Senadores. Esta
toma en consideración refleja la evolución jurídico-política del Estado de las
Autonomías y valora la concepción constitucional de aquéllas como agrupaciones
de municipios”[14].
A
fin de cuentas, se podría plantear, ¿reformar, para que? La respuesta[15]
ya se ha dado: para hacer del Senado una Cámara de la Comunidades
Autónomas.
A.
COMPOSICION DEL SENADO
En la
reforma constitucional del Senado, quizás el elemento más difícil de abordar
sea lo relativo a su composición. Las diferentes propuestas realizadas desde la
academia corren el riesgo de incurrir en el arbitrismo. Y las hechas desde el
ámbito político pueden mirar con lentes
aumentadas hacia el cálculo electoral, que prime casi en exclusiva los
resultados finales previsto y donde el principal criterio de análisis sea el
balance de pérdidas y ganancias.[16]
Haciendo
abstracción de las circunstancias actuales y siguiendo a Piedadad García
Escudero[17], seria
necesario mirar a nuestro Senado caminando sobre la corriente renovadora de las
segundas Cámaras. Dos caminos podrían abrírsele, desde este punto de vista: su
democratización o su territorialización.
La democratización, en nuestro caso,
convertiría al Senado aún más en una duplicación de la composición del Congreso
de los Diputados, si se pasara del sistema electoral mayoritario a un sistema
proporcional[18].
La
territorialización, en cambio, es la que se plantea como objetivo en todas
las peticiones de reforma. ¿Cuáles son las posibilidades que se ofrecen? Las
fórmulas que se barajan en el debate se contraen a las que aporta el Derecho
comparado: que los miembros del Senado sean elegidos por la población de las
Comunidades Autónomas, siguiendo por analogía el ejemplo de Estados Unidos y
Suiza; por los Parlamentos de aquéllas, como ocurre en Austria, lo que
supondría elevar los Senadores del artículo 69.5 de la Constitución a la
composición total de la Cámara
(a su vez, en esta opción, cabe inclinarse por un sistema de elección
mayoritario o, como el que actualmente impone la Constitución ,
proporcional); y finalmente, la designación por los Gobiernos autonómicos,
siguiendo el modelo del Bundesrat alemán, en este punto el Consejo de
Estado matiza: : “la nueva composición,
aún siendo la base autonómica, como corresponde a la realidad jurídico-política
del Estado de las Autonomías podría no marginar las diversidades territoriales
existentes en las distintas Comunidades Autónomas”; en consecuencia –concluye
el Consejo de Estado– “puede ser aconsejable tener en cuenta a las provincias a
fin de decidir el número de senadores[19],
incluso se podría mirar la formula mixta belga[20].
Como primera
conclusión y siguiendo a Enoch Rovira; La
experiencia comparada enseña que no existe un criterio único que permita
valorar a estas segundas cámaras desde el punto de vista de su eficacia en la representación
territorial, de modo que no hay un modelo que deba o pueda seguirse, Cada caso,
cada segunda cámara es fruto de su historia y las tradiciones de cada país y
solo puede valorarse en su contexto, de modo que resulta imprudente ( y
seguramente inútil ) intentar exportarlas y transplantarlas a cuerpos ajenos,
con un alto riesgo de rechazo.
Los
puntos claves a tratar con respecto a la posible reforma del Senado en cuanto a
su composición, serian, al menos cuatro, a saber,1) la circunscripción utilizada
para elegir o designar a los representantes,2) la distribución de escaños entre
las Comunidades autónomas y la mas problemática, en palabras de Antonio
Cidoncha Martín,3) la elección/designación de los senadores, además de 4) la
duración de su mandato, cuatro dimensiones que estrechamente conectadas entre
si y vinculadas con las funciones que se otorgen a la Cámara Alta. Tratare
mas adelante y de manera separada, los cuatro elementos, teniendo en cuentas
las controversias doctrinales y pasando por alto las discusiones académicas y
políticas sobre las funciones que la futura reforma pudiese otorgar a la misma,
con el fin de arrojar un poco de luz, ahora me detendré un instante en el
modelo Bundesrat, que aunque el Consejo de Estado lo descarta a priori, puede
ser un elemento clarificador desde una perspectiva comparativa.
B.
EL MODELO ALEMAN
“El PSOE quiere un
Senado elegido por las comunidades y con poder de veto, este planteamiento
recogido en un documento de bases, cuya elaboración ha coordinado el diputado
Ramón Jáuregui y dice: la actual Cámara alta desaparecería para ser sustituida
por una Cámara de Representación Territorial que exprese “la voluntad política
de la Comunidades
autónomas” tomando como modelo el Bundesrat alemán” [21]
Miguel Herrero y Rodríguez de Miñon dice que, “El Senado no puede representar a las
comunidades autónomas como el Consejo Federal alemán o el Senado de Estados
Unidos a los “Estados indestructibles”, por que las comunidades autónomas son
heterogéneas entre si”[22]
FAES, el 6 de septiembre de 2014 por su parte considera que;
España no tiene un problema de modelo de Estado y los problemas políticos que
existen no se solucionan con una reforma constitucional de corte federal que
haría necesario abrir un proceso
constituyente para el que hoy no hay motivo[23].
El modelo alemán no es nada extraño en la literatura
académica y doctrina española[24]
por lo tanto, en el debate se alternan opiniones favorables y las contrarias.[25]
Algunos autores que mantienen opiniones favorables en cuanto al modelo
Bundesrat (al menos en el plano teórico, ya que reconocen las dificultades
prácticas) indican los siguientes motivos:
-fomentaría una mayor responsabilidad de los Gobiernos
autonómicos en la política general del Estado y suscitaría actitudes mas
solidarias.
- seria la opción mas adecuada para las necesidades de
desarrollo autonómico.
- por evitar la división de voto de la representación del
territorio autónomo y favorecer la función coordinadora de la administración
estatal descentralizada y la política territorial autonómica.
Eliseo Aja, por ejemplo, que defiende una composición
gubernamental del Senado, siguiendo básicamente el modelo alemán[26]
sostiene que la ventaja de este reside en la eficacia en la representación de
la posición de los Gobiernos de los Lander mientras que ve como desventaja que
el Bundesrat constituye una especie de Dieta que representa a los gobiernos y
no una Cámara Parlamentaria, lo que podría cuestionar el carácter
jurídico-constitucional de las Cortes y la propia declaración del articulo 66.1 de la Constitución
Española.[27]
La parte contraria, Alberti Rovira, por ejemplo[28]
es decir, aquellos autores que consideran la formula alemana excesivamente
ajena a nuestra vida política como para que una reforma Constitucional se atreviera
a experimentar con ella, también tienen algo que decir;
[29]
Sirva de ejemplo algunos argumentos esgrimidos por parte de estos autores tales
como:
-
El mandato imperativo de los Gobiernos autonómicos
sobre los senadores tendrían difícil encaje en la opinión publica, (a esta, ya
se le hace difícil aceptar la disciplina de votos de los partidos[30]
o de los grupos parlamentarios, con lo que podría ocurrir que se viera el
mandato imperativo sobre los senadores por parte de los gobiernos autonómicos
una liquidación del Parlamento e incluso la disolución del Estado de las Comunidades
Autónomas),[31]
-
La opción del Bundesrat no se puede encuadrar el la
formula de Estado regional constitucionalizado en nuestro país.
Conviene recordar aquí, que en la misma Alemania hay
voces que ponen en entredicho la formula Bundesrat, pues el predominio de los
partidos políticos le priva del espíritu genuino de Cámara de los Lander,
mientras otras voces reclaman su reforma hacia un modelo Senado, o para variar sus funciones o el procedimiento de
adopción de acuerdos.[32]
La segunda
conclusión lleva a pensar que las Comunidades Autónomas han desarrollado
sentimientos orgullosos y a veces patrióticos, por sus propias tradiciones y su
cultura individual. Por eso la incorporación de la opinión regional al nivel
del estado a través del Senado es fuerte pero sorprende que el sólo tenga
importancia baja en comparación con el Congreso de los Diputados o también con
el “Bundesrat” como órgano de representación de los “Länder” que no se presentan
tan patrióticos como unas Comunidades Autónomas. Se puede explicarlo con la
tendencia de muchas Comunidades Autónomas de centrarse en sus propios asuntos a
causa de su autonomía o se puede preguntar porqué el Senado, como cámara de
representación territorial, no goza de más derechos estatales. Los debates
sobre posibles reformas demuestran la importancia de un desarrollo del sistema
y abocarán a una evolución constitucional.[33]
C.
CIRCUNSCRIPCION ELECTORAL
En lo
que respecta a la composición del Senado, un elemento fundamental es la
circunscripción utilizada para elegir o designar a los representantes. Sobre
este aspecto la doctrina es clara, si las
entidades que deben ser representadas son las Comunidades Autónomas, la base
territorial de representación debe ser la Comunidad Autónoma
Con
la elección directa en circunscripción coincidente con la Comunidad
Autónoma
se manifiesta a favor de la elección directa con circunscripción autonómica
Fernández Segado[35], quien
hace hincapié en la posibilidad de que el sistema electoral fuera el
mayoritario mediante colegios uninominales, teniendo en cuenta el riesgo de que
el senador así elegido representara, más que a la Comunidad , al distrito
uninominal en que ha sido votado.
Por
su parte, López Garrido ha suscrito la idea de la circunscripción autonómica,
en la que se elegiría un Senado de 180 miembros, asimismo los Presidentes de
diez Parlamentos autonómicos, en una reunión celebrada el 25 de noviembre de
1994, que además señalaron la necesidad de simultanear las elecciones al Senado
con las autonómicas y de unificar los mandatos de los senadores, pero
descartando la acumulación de mandatos[36]
Ahora
bien: las propuestas que tienden a sustituir la provincia por la Comunidad
Autónoma
como circunscripción electoral tienen un sentido limitado y, posiblemente, no
tan trascendente como se piensa: en definitiva, ser elegido por una
circunscripción que abarque todo el territorio de una Comunidad no convierte al
senador en representante directo de aquélla y no supone un correctivo radical,
como a veces se afirma, al predominio de los partidos en la vida política y
parlamentaria. Ello por una razón muy simple: que también en las Comunidades
Autónomas juega, como es obvio, la tendencia homogeneizadora que suponen los
grandes partidos de implantación nacional; incluso si por esta vía se vieran
superados en las elecciones los partidos nacionales por partidos nacionalistas
o regionalistas de fuerte arraigo en una Comunidad determinada, los intereses
de éstos no podrían identificarse sin más con los de la Comunidad
como institución jurídico-política[37].
El
Consejo de Estado, en principio, considera como lo más apropiado si se apuesta
por una Cámara de las Comunidades Autónomas, una Cámara paritaria, con un
número igual de senadores por Comunidad. Sin embargo, encuentra inconvenientes
importantes en esta fórmula que la desaconsejan: “Por una parte, las grandes
diferencias de población entre unas y otras Comunidades Autónomas daría lugar a
desproporciones tal vez no aceptables para las más pobladas; por otra, desde el
punto de vista de la situación actual, la disminución de representantes que
supondría para algunas podría vedar la propia reforma (nótese que la horquilla
actual va de los 39 o 40 de Castilla y León o Andalucía hasta los 5 de
Cantabria, Navarra o La Rioja )”.
Para intentar remediar estos inconvenientes, propone dos correctivos a la
paridad: 1) atribuir senadores adicionales a las Comunidades Autónomas en
proporción a la población, bien que este criterio no puede conducir a grandes
diferencias entre Comunidades Autónomas; 2) introducir el número de provincias
como criterio adicional de asignación de escaños[38].
A
partir de esos correctivos, el Consejo de Estado se plantea hasta tres
escenarios posibles. La opción por la que opta llevaría a un Senado de 190
senadores, que se distribuyen entre las 17 Comunidades Autónomas de la siguiente
forma: 6 senadores fijos más un senador por provincia y otro más por cada
millón de habitantes. Con ello la relación entre la Comunidad más
representada y la menos representada no supera la proporción de 3 a 1. Se añadirían otros 4
senadores más: 2 para Ceuta y 2 para Melilla. Nos darían en total 194 senadores,
un número inferior al actual[39].
Como
tercera conclusión
podríamos sugerir como hace la doctrina[40],
que el aparentemente sencillo recurso de
acudir a 17 circunscripciones autonómicas toparía con el serio obstáculo de la muy
dispar población de las Comunidades Autónomas. La horquilla del número de
electores entre Andalucía y La
Rioja por ejemplo es
tal que dificulta notablemente el recurso a la circunscripción electoral
autonómica. De hecho, se encuentran en la academia y en las distintas familias políticas propuestas tan distintas e imaginativas como
de improbable aceptación.
D.
ELECCION/DESIGNACION DE LOS SENADORES
Las
lentes que nos ofrece el Derecho Comparado son tres: elección directa por el
cuerpo electoral de las entidades territoriales (Estados Unidos o Suiza),
designación por los Parlamentos de las entidades territoriales (Austria) o por
los Gobiernos de las mismas (Alemania). Con las tres lentes mencionadas se
maneja también nuestra doctrina, que cuenta con partidarios y detractores para
cada uno de ellas. Sin embargo, entre los partidarios de la segunda visión se
apuesta por la designación por los Parlamentos autonómicos con arreglo a un
sistema mayoritario[41].
El
Consejo de Estado, como ya se ha dicho, rechaza el modelo alemán y opta por una
Cámara
parlamentaria. Baraja diversas alternativas y, al final, sugiere dos fórmulas.
Según la primera fórmula (por la que muestra una moderada preferencia), los
senadores serían elegidos directamente por el cuerpo electoral de la Comunidad Autónoma ;
las elecciones se celebrarían simultáneamente con las autonómicas; y el sistema
electoral se determinaría por la Ley Electoral. Según la segunda fórmula, en cada
provincia de la
Comunidad Autónoma , los ciudadanos elegirían directamente un
senador por un sistema mayoritario; y el resto de senadores (los 6 fijos por
Comunidad y los adicionales en proporción a la población) serían designados por
cada Parlamento autonómico, según el procedimiento establecido en su Estatuto
de Autonomía, pero siempre asegurando la representación proporcional de las fuerzas
que lo componen. Los senadores no estarían sujetos a mandato imperativo[42]
En
realidad, la opción por hacer del Senado una Cámara de representación de las
Comunidades Autónomas requiere de un procedimiento congruente de selección, de
manera que la voluntad representada sea la de cada Comunidad Autónoma individualmente
considerada (como persona jurídica). Si el sistema de elección conduce a una
representación plural de cada Comunidad Autónoma, la persona jurídica ya no
estará unitariamente representada, que es lo que demanda la representación
territorial. Así ocurre cuando se opta por la elección directa de los senadores
autonómicos (por el cuerpo electoral), pero también cuando se opta por la
elección indirecta, a través de los Parlamentos autonómicos, pero con arreglo a
un sistema proporcional. En ambos casos, la Comunidad
Autónoma-persona jurídica no se expresará a través de una
sola voz.
En
rigor, si se quiere que sea de verdad una Cámara de representación de las
Comunidades Autónomas, en el Senado debe estar representada la Comunidad Autónoma ,
no la pluralidad interna de fuerzas políticas de cada Comunidad. Para exponer
esta pluralidad ya está cada Asamblea Autonómica. El pluralismo territorial,
rectamente entendido, se expresa haciendo que en el Senado estén representadas
las 17 Comunidades Autónomas (y las dos ciudades autónomas). Y esto es lo que
se pretende reflejar en el Senado, como Cámara diferenciada en su
representación respecto del Congreso.
De
ser coherentes con las reflexiones anteriores, los modelos se reducen los a
dos: una Cámara cuyos miembros sean designados por los Gobiernos autonómicos
(al modo alemán); o una Cámara cuyos miembros sean designados por los
Parlamentos Autonómicos con arreglo a un sistema mayoritario, de manera que
quien ostente la mayoría en el Parlamento Autonómico designe a todos los
senadores[43]. Una y
otra están en condiciones de expresar la voluntad unitaria de cada Comunidad
Autónoma. Corolario indispensable del segundo modelo, según algunos, es el
mandato imperativo de los senadores[44],
para asegurar la unidad de voto, que es de lo que se trata. Los senadores serían
así libremente revocables por la
Asamblea que los designó[45].
Los dos modelos cuentan con apoyos y
detractores en la doctrina española. No es cuestión aquí traer esa
discusión. La elección entre uno y otro es siempre la elección entre
alternativas imperfectas. Siendo esto así, optar por uno u otro dependerá de las funciones que asignemos al Senado.
Sobre
la elección de Senadores por los Parlamentos autonómicos[46],
parece presentar numerosas ventajas según Aja, por un sistema mayoritario o
proporcional, opción que, merced a la existencia de los actuales senadores
autonómicos, se entiende ya enraizada en nuestra cultura política.
La
existencia de estos senadores permite, al abordar la nueva composición del
Senado, valorar la experiencia desarrollada en estos años, a la vez que
articular la representación de las Comunidades Autónomas en la Cámara Alta sin que
sea una idea nueva a introducir desde cero, con la que la opinión pública tenga
que familiarizarse sin ninguna referencia teórica que le sirva de punto de
apoyo.
De lo
anterior se puede decir como cuarta
conclusión, que inclinarse por una u
otra opción, y en particular por la designación por los Parlamentos autonómicos,
no resuelve todos los problemas, sino que se hace necesario resolver una serie
de cuestiones conexas, cuya combinación dará como resultado, una vez resueltas
las incógnitas, la composición del futuro Senado.
E. NUMERO DE
SENADORES
Entre
las diferentes propuestas realizadas a este respecto, un continuun nos lleva
desde la reducción drástica del número de Senadores en un extremo al otro
extremo que aboga por la ampliación del número de Senadores con el objeto de
ajustar la distribución entre las Comunidades Autónomas.
Eliseo
Aja, por ejemplo[47],
apuesta por una reducción del número de Senadores, sostiene que con una Cámara
de 81 senadores y con una mínima proporcionalidad, elevando el número de
senadores hasta tres en cada Comunidad Autónoma mas uno por cada millón de
habitantes. En términos similares se manifiesta diferentes autores:
- Un
Senado de entre 84 y 100 senadores, el primero con tres senadores por Comunidad
mas uno por cada millón o fracción superior a 500000 y el segundo, aumentando
los senadores fijos a cuatro o bien, otorgando el carácter de senadores natos a
los Presidentes de las Comunidades Autónomas. (Torres del Moral)[48].
En
definitiva, un numero similar sobre la base de una composición mixta de
senadores elegidos por la doble vía de sufragio universal directo y otros por
las Asambleas Autonómicas.
En el
mismo extremo reduccionista del continuum encontramos varias voces, aunque mas
moderada, como la de Fernández Segado[49],
que se inclina por la elección por sufragio universal en la Comunidad Autónoma
La
oposición a que la elección la realicen las Asambleas encuentra su
justificación en que puede llevar «un solapamiento de la representación de la Comunidad ante órganos
del Estado con la representación regional propiamente dicha», a la vez que el
apego de los senadores con las Asambleas puede conducir a que estén más cerca
de ser delegados de aquéllas que representantes de la Comunidad , «lo que
conduce irremisiblemente a una especie análoga al mandato imperativo prohibido
por nuestro texto constitucional». En este sentido, se puede proponer la
incompatibilidad de las actas de senador y diputado autonómico. Todo lo
contrario, Manuel Fraga en el debate de sobre la situación del Estado de las autonomías de 1994 proponía
que los senadores de designación tengan que poseer la condición de miembros de la Asamblea legislativa de la Comunidad Autónomala Cámara
de representación territorial[50].
Cuando
se pretende elevar el número de senadores con el deseo de poder efectuar una
más adecuada distribución entre las actuales Comunidades Autónomas, “la propocionalidad”
entra en juego en un debate muy extenso, la proporcionalidad actual ha sido
criticada por las diferencias en la representación que conlleva,
“disrepresentacion” en palabras de M. Caciagli[51],
además como mas arriba se indico que parece existir cierto consenso en
convertir a el Senado en una Cámara que represente a los territorio, siguiendo
al Consejo de Estado, por ejemplo.
Como
es obvio, incluso en un tema tan “técnico” como la composición del Senado, se
entremezclan factores de hondo calado político y relacionados con el Titulo
VIII de la Constitución ,
como pueden ser los llamados hechos diferenciales o la existencia de distinto
nivel inicial de competencias han de tener reflejo en la composición de la
Cámara Alta[52]. Es
posible que este sea el tema político de mayor trasfondo ante la eventual y
necesaria reforma del Senado, tanto en cuestiones de composición como de
funcionamiento y muy en particular sobre la forma de adopción de consensos.
La
quinta conclusión a extraer con respecto al número de Senadores solo puede decidirse entre una representación
igualitaria entre los entes representados o proporcional en función de
determinados criterios, como el territorio o la población. Es evidente que un [53] Senado
federal puro exigiría que todas las Comunidades Autónomas eligieran el mismo
número de Senadores, como ocurre en los Estados Unidos, donde los Estados
pequeños o poco poblados eligen el mismo número de Senadores que los grandes
Estados, en concreto dos en cada caso.
En España esa posibilidad se revela
claramente disfuncional, pues el Senado difícilmente podría configurarse como
Cámara colegisladora, al incrementarse la desproporción existente en la
actualidad. Pues, en suma, la igualdad de voto de los Senadores produciría
distorsiones representativas muy importantes que dificultarían la función
integradora y de cohesión que ha de desempeñar el Senado. En definitiva, lo que
se propone es que el número de Senadores a elegir por cada Parlamento
autonómico sería el resultado de sumar un número igual para cada Comunidad
Autónoma y otro proporcional a su población, en todo caso, parece existir la
posibilidad de consenso en un Senado mas reducido.
F. DURACION DEL MANDATO
En
relación con la duración del mandato de los senadores existe un debate donde se
plantea la conexión con el mandato de los Parlamentos autonómicos, así como la
posibilidad o no de disolución de la Cámara. Como se expuso mas arriba, la opinión del
Consejo (y de bastantes autores) es clara a este respecto, el Senado pasa a se
una Cámara permanente.
Recordemos
que, en Derecho comparado, la
Cámara excluida de la relación de confianza con el Gobierno
no es objeto de disolución. La más común es que las Cámaras Altas no sean
objeto de disolución, ahora bien, salvo cuando el Gobierno necesita de su
confianza.
En
Europa occidental no son susceptibles de disolución el Senado irlandés, el
francés, el Bundesrat alemán y los Consejos suizo y austriaco, ni
tampoco, obviamente, la Cámara
de los Lores. Por el contrario, si lo son el Senado belga, el italiano y la
primera Cámara holandesa. Se desprendería de esta enumeración (con excepciones)
que no son susceptibles de disolución las Cámaras de representación territorial[54].
A este respecto, nuestra Constitución se aparta de las líneas maestras imperantes
en las segundas Cámaras al tratar el problema del mandato de los senadores y su
duración: mayor duración del mandato de la Cámara Alta ,
renovación parcial e indisolubilidad.
Santaolalla[55]
cree que la solución adoptada es enteramente criticable, dado que no se
compagina con el tipo de parlamentarismo escogido, donde la relación de confianza
se produce respecto del Congreso de los Diputados y nunca respecto del
Senado.
A
partir de aquí, otros autores contrarios a la posibilidad de disolver el
Senado, por entender que tan sólo es coherente y justificado para esta Cámara
el supuesto de disolución previsto en el artículo 168.1 de la Constitución ,
mientras que los otros dos casos (artículos 99 y 115) responden a la relación
Congreso-Gobierno, en la que el Senado no interviene, de forma que es
sancionado por actos que no ha cometido, víctima de un paralelismo sin sentido.
Estos dos supuestos fueron calificados de paradójicos por González Encinar. En
el mismo sentido, Punset entiende que hay exageración e incongruencia en los
dos tipos de disolución. Piqueras Bautista, por su parte, afirma que la propia
Constitución refleja esta incongruencia cuando, en el caso de declaración de
estados de alarma, excepción o sitio, no permite disolver el Congreso, pero sí
el Senado[56].
Encontramos
otras opiniones como la de Lucas Verdú, en referencia al Anteproyecto de
Constitución, consideraba que la introducción de la disolución del Senado debía
de ser un lapsus gramatical o, si se había incluido conscientemente, revelaba
un temor infundado al moderado control político del Gobierno por el Senado o
que los redactores pensaban, también infundadamente, que el Anteproyecto había
establecido, en punto a control político, un bicameralismo perfecto. Molas a su
vez, aventura como única razón posible para incluir la disolución del Senado que,
siendo las Cortes Generales una unidad legislativa, como el electorado puede
variar su opinión en las nuevas elecciones, es lógico que las dos Cámaras respondan
en su composición a una misma expresión unitaria de voluntad.
También,
[57]Fernández-Miranda
Alonso ve en la necesidad de paralelismo en el mandato de las Cámaras podría
truncarse por un fin del mandato no simultáneo, que además rompería la unidad
del resultado electoral.
Por
su parte Santaolalla también piensa que el único motivo que puede explicar la
disolución del Senado es no obligar a convocar unas elecciones separadas para esta
Cámara cuando su mandato dejara de coincidir con el Congreso por disolución de
éste, con el riesgo de provocar un hartazgo electoral en la opinión pública.
Otros, Espín, por ejemplo, consideran que la única justificación para la
solución dada sería el ahorro electoral que significan unas elecciones
generales en lugar de dos procesos independientes. Argumentos parecidos a los
expuestos en favor de la disolución simultánea de las Cámaras deben haber
pesado al incorporar a la
Constitución belga (artículo 46), tras su reforma de 1993, la
novedad de que la disolución de la
Cámara de representantes lleve aparejada la del Senado.
Hay
opiniones divergentes, menos críticas con nuestra regulación constitucional, que
conviene asimismo recoger:
-
La introducción de la posibilidad de disolver el Senado
corresponde a la configuración constitucional del mismo como partícipe en el
control, no en el momento de la investidura, pero sí en el desarrollo del
programa político del Gobierno.
-
Es lógico el que
se tienda a una cierta homogeneidad en la representación política y en el apoyo
al Gobierno en ambas Cámaras, para evitar el riesgo de confrontación y
obstruccionismo entre ellas y respecto del Gobierno, y que a la vez se busque
una economía procedimental y financiera.
-
Se razonable la posibilidad de disolución de una u otra
Cámara alternativamente, censurando en cambio que redacciones anteriores del
artículo 115 impusiesen la disolución forzada de ambas Cámaras al unísono.
Frente a la doctrina expuesta que critica el
hecho de que pueda disolverse una Cámara que no tiene la posibilidad de hacer
caer al Gobierno ni competencias equivalentes a la
Cámara
Baja, recuerda algún autor, que hay algunas circunstancias que pueden aconsejar
la disolución conjunta de ambas Cámaras. De ahí que considere «relativamente positiva»
la redacción del artículo 115 (a la vez que tacha de absolutamente desafortunada
e ilógica la prescripción del artículo 99.5, tras el fracaso de las votaciones
de investidura), aun cuando coincide con Martínez Sospedra en que, en
principio, lo más coherente sería respetar en la medida de lo posible el
mandato del Senado por las razones antes reseñadas; por ello, no le parece
beneficioso que la praxis política institucionalice la disolución conjunta de
ambos cuerpos legislativos, convertida en regla habitual, que desvirtúa la
mayor ventaja de la solución del artículo 115.1: su flexibilidad. En el mismo
sentido, Recoder y Elizalde abogan por la utilización de la posibilidad de
disolución separada del Congreso atribuida por el artículo 115, que permita al
Senado concluir sus ciclos cuatrienales, creando una pauta de diferenciación temporal
con las elecciones al Congreso de los Diputados, «muy saludable… para la propia
diferenciación institucional de la
Cámara territorial», según el autor antes mencionado.
Sobre
el papel, es evidente que la disolución separada del Senado no carece de atractivo,
en cuanto aportaría a aquél una vida política y electoral propia que pudiera
contribuir a definir su personalidad institucional. Sin embargo, parece, que
ello es posible con el actual enunciado del artículo 115.1, que a su vez
permite conjugar estas motivaciones con otras de racionalidad política, que en
ocasiones pueden exigir elecciones simultáneas de ambas Cámaras. Lo crítica
podría hacerse al uso político que se haga de las atribuciones constitucionales
y no el texto que las establece.
De
otra parte, en alguna ocasión se solicita el acompasamiento de las elecciones
de senadores con las elecciones autonómicas (que se celebran en fechas distintas
en las distintas Comunidades), lo que debería llevar consigo una Cámara
permanente, de renovación gradual, con las consecuencias de acomodación del
régimen de constitución de sus órganos rectores, por ejemplo, como además,
apunta el Consejo de Estado en su informe de 2006.
En la
doctrina, Torres Del Moral opta por una Cámara permanente, que se renovaría
solamente tras cada constitución de los Parlamentos autonómicos, en concreto de
los trece que lo hacen a la vez, en el mes de mayo cada cuatro años. Los
designados por el resto de las Comunidades Autónomas se incorporarían conforme
al ritmo electoral de cada una. Otros autores apuntan el la dirección de que la
vinculación entre Senado y Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas
se reforzaría si la renovación del Senado se hiciese coincidir con la elección
de la mayor parte de aquéllas. De este modo, la elección de los senadores pasaría
a formar parte del bloque de elecciones de representación territorial, en el
que priman las consideraciones de representatividad y gobernabilidad locales y
autonómicas sobre las estatales[58].
Este
punto parece a rasgos generales suscitar cierto consenso, por tanto una sexta conclusión seria que[59]
la Duración
del mandato de los Senadores, resolviendo
las delicadas cuestiones que plantea la actual ambigüedad constitucional, no
resuelta adecuadamente por el Tribunal Constitucional, podría pensarse, por
ejemplo, en la posibilidad de hacer coincidir el cese de los Senadores
autonómicos con el día de la constitución de las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas.
4. CONCLUSION
En
cuanto a su composición, y después de un amplio análisis de alternativas y del
Derecho comparado, el Consejo de Estado considera que el Senado debe estar formado
por seis senadores elegidos por la Comunidad Autónoma ,
otro más por cada millón de habitantes y otro por cada Provincia, elegidos por
sufragio universal, libre, directo y secreto por los votantes de cada Comunidad
Autónoma, coincidiendo con las Elecciones Autonómicas. Ceuta y Melilla
elegirían dos senadores cada una, sin precisar si la formula de elección
debería ser mayoritaria, proporcional o mixta.
El
Consejo de Estado hace interesantes observaciones y propuestas sobre los
supuestos de disolución del Senado. No obstante, parece que, como expresó Francisco
Rubio Llorente, existe unanimidad al considerar la necesaria reforma de esta institución.
Para
que el Senado pueda jugar de verdad ese papel de donde los territorios,
autonomías, estén representado, dejando al Congreso el papel de lugar de la
ideología, es necesario cambiar la composición del Senado, es decir, la manera
en que se votan y eligen los senadores, en definitiva, cambiar el sistema
electoral.
El
número de senadores que se elegirían en cada autonomía es la suma de tres
valores:
−Un senador
por cada provincia (50 en total). De esta manera se mantiene algo de la
tradición actual basada en el uso de las provincias como circunscripciones.
−Un mínimo de
6 senadores por comunidad autónoma y de 2 por ciudad autónoma (106 en total).
−Un senador
por cada millón de habitantes o fracción de 500 mil. Según las cifras del
padrón de habitantes de 2007, la misma utilizada en las últimas elecciones
generales, esto supondría en total 45 senadores más.
En mi
opinión, esta propuesta está muy estudiada y justificada, y supone un gran
avance sobre otras anteriores, pero hay varios aspectos que podrían y deberían
ser corregidos:
a) El
excesivo peso de las comunidades pequeñas frente a las más pobladas. Aunque se
trata de una cámara territorial, las diferencias pueden considerarse excesivas.
Dejando aparte las ciudades autónomas, ejemplo, la comunidad de Madrid tendría
un senador por cada 467822 habitantes mientras que La Rioja lo tendría por cada
44138. Esto supone que la primera “consume” 10’6 veces más habitantes por cada
senador que la segunda. Es una diferencia excesiva y debería ser reducida[60].
b) Al
ser elegidos directamente por los ciudadanos todos los senadores, el Senado,
que quiere ser una cámara de representación territorial, no incluiría
representantes de los gobiernos de cada territorio. Pero si se desea que el
Senado sea el foro donde las autonomías den su opinión y contribuyan a la
creación de consensos entre territorios, parece deseable que haya senadores
representando a los gobiernos de las autonomías (no olvidemos que, a su vez,
son el resultado de la voluntad de los ciudadanos) y senadores representando
directamente a los ciudadanos.
c) Como
se ha dicho, un aspecto que no queda claro es el método para elegir los
senadores asignados por el Consejo de Estado a cada autonomía. Una propuesta
completa debería incluir dicha fórmula de elección de los senadores, así como
clarificar si es una elección a la vez que las autonómicas (con un voto
diferenciado para el Senado) o se utilizarían los mismos votos de las
elecciones autonómicas para la asignación de senadores.
Se
podría considera las siguientes propuestas , que a mi parecer reúnen un cierto
grado de consenso, a fin de reforzar las del Consejo de Estado de manera que,
en mi opinión, se corrigen o mejoran los puntos débiles citados en el apartado
anterior. Sus principales características son:
− Tamaño más
reducido que el Senado actual y similar al propuesto por el Consejo de Estado,
pero evitando un número variable para pasar a establecer un tamaño fijo de
senadores y sistema electoral mixto, es decir, a elección directa en base a los
votos de las elecciones autonómicas y senadores de elección indirecta
(designados por las asambleas autonómicas)
− Cada
autonomía elige tantos senadores de elección directa como provincias tiene (52
senadores contando las ciudades), más los que le toquen del reparto de los
restantes en base a la población (sin incluir ciudades), con un mínimo de 2 por
comunidad autónoma.
− Los
senadores de elección directa son elegidos de dos formas. Habrá un senador
representando a la candidatura más votada en cada provincia o ciudad autónoma
(52 senadores). El resto se eligen de manera proporcional en función del voto
en cada comunidad autónoma, aplicando la fórmula D’Hondt, pero teniendo en
cuenta en el reparto de escaños los conseguidos previamente por provincias por
el método mayoritario.
− Los
senadores de elección indirecta se reparten entre las autonomías (comunidades y
ciudades) en base a la población, con un mínimo de 1. Son designados por el
gobierno autónomo. Si cambiase dicho gobierno podrían volver a ser designados
otros diferentes.
− El Senado
no se disuelve, sino que su composición se renueva cada vez que se producen
elecciones autonómicas en alguna comunidad o ciudad.
En
general, parece que existe cierto consenso en que hay que reformar el Senado y
en que la reforma debe ir encaminada en convertir a la Cámara Alta en una Cámara
de representación de las Comunidades Autónomas. Las controversias doctrinales
se producen en como hacer realidad esa transformación. En cambio, y conviene
plantearlo, que la postergación del Senado pueda que sea debida a la voluntad
de los partidos políticos, que han sometido a
la Cámara Alta
a un papel de segunda fila, por ejemplo a través de la política de
reclutamiento de su personal para ocupar los escaños senatoriales, por tanto,
mientras no exista una clara voluntad de consenso, semejante al constituyente,
entre los partidos políticos de ámbito estatal y autonómico y se reconozca la
dificultad (pues la necesidad es reconocida por todos) de articular una reforma
que pueda dar respuesta a la asimetría y que supere la conveniente y
facilitadota homogeneidad para racionalizar esta reforma, será muy difícil que
se pueda abordar una autentica transformación del Senado. Pero podría ocurrir,
en palabras de Iñigo Cavero, “que esto a nadie le convenga”[61].
5. BIBLIOGRAFIA
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reforma constitucional de la composición del Senado, Bilbao Aarrres, J.M.
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* Sobre la reforma del senado en el contexto de la reforma
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futuro del Senado, 1996, Rubio Llorente, F.
* FAES, Fundación para el
análisis y estudios sociales, 6 de septiembre de 2014.
[1] -reforma13.es
- Sánchez-Roca, Maria, Teoría del Estado I, el
Estado y sus instituciones y Colino, Cesar. Teoría del Estado I, el Estado y
sus instituciones
[2] recuérdese que
la representación territorial en 1978 se le otorgo a las provincias ya que aun
no existían las CCAA. De Andrés, Jesús. Sistema Político Español, UNED, Pág.,
339
[4] De Andrés, J. Sistema Político Español, UNED, Pág.
,339.
[5] Notas,
el proceso de toma de decisiones legislativas, las relaciones
gobierno-parlamento en España, López Garrido, Diego y Subirats, Joan, Pappers
33 Revista Sociológica, 1990).
[6] El
Mundo 21-12-2002
[7] El Mundo 21-12-2002
[8] El Mundo 11-12-2011 Situaciones como las
anteriormente descritas se reflejan por
ejemplo en noviembre de 2008, una encuesta del CIS reflejaba que tan solo el
1,3% de los españoles tenían total confianza en el Senado y un 14% creía que era
poco importante, además en la misma encuesta el 30,4% de los encuestados no
sabia el papel fundamental de la institución.
[9] Alguna
propuesta para la reforma Constitucional del Senado, Alonso de Antonio, José A.
Foro nueva época Nº/2005:367.
[10] senado.es
[11] Informen
del Consejo de Estado Sobre l reforma Constitucional, aparecerá como texto
literal y/o resumen propio
[12] El Senado y su Reforma, un cuento de nunca acabar.
Cidoncha, Antonio
[13] Informen
del Consejo de Estado Sobre l reforma Constitucional, aparecerá como texto
literal y/o resumen propio
[14]
Informen del Consejo de Estado Sobre l reforma Constitucional, aparecerá como
texto literal y/o resumen propio
[15] El Senado y su Reforma, un cuento de nunca acabar.
Cidoncha, Antonio
[16] La reforma constitucional del Senado a la hora de la
verdad, Alberti Rovira, Enoch.
[17] A vueltas con la reforma Constitucional del Senado,
García Escudero, Piedad
[18] A vueltas con la reforma Constitucional del Senado,
García Escudero, Piedad
[19] El Senado y su Reforma, un cuento de nunca acabar.
Cidoncha, Antonio
[20] La reforma constitucional
del Senado a la hora de la verdad, Alberti Rovira, Enoch.
[21] El País
22-4-2013
[22] Reforma del Senado, una propuesta. Herrero y
Rodríguez de Miñon, Miguel.
[23] FAES.es
“España no tiene un problema de modelo de Estado y los problemas políticos que
existen no se solucionan con una reforma constitucional de corte federal que
haría necesario abrir un proceso constituyente para el que hoy no hay motivo.
Así lo considera el Secretario General de FAES, Javier Zarzalejos, y así lo ha indicado hoy en la Escuela de Verano del
FAES-PP de Aragón. Zarzalejos, junto al Catedrático de Derecho Constitucional Enrique Arnaldo y el Letrado Mayor del Consejo del
Reino Leopoldo Calvo-Sotelo, ha abierto esta mañana
con la ponencia '¿Tiene Sentido el
Debate Constitucional?”
[24] Materiales utilizados al respecto para este trabajo:
- La representación y participación de la Comunidades autónomas
españolas y los lander alemanes al nivel
del estado, una comparación. Clasmeier, Maximilian.2010.
- Sánchez Dios, Manuel,
Democracia y Buen Gobierno, Estructura Territorial del Estado y
transformaciones institucionales.
- Papers de la Fundacio nº146, Por una
reforma constitucional federal.
- El Senado que viene, mesa
redonda sobre El Senado, Cámara de Representación Territorial-Mª de la
Paz Sánchez
[25] vueltas con la reforma Constitucional del Senado,
García Escudero, Piedad
[26] La reforma constitucional
del Senado a la hora de la verdad, Alberti Rovira, Enoch.
[27] Principales Líneas de la reforma constitucional del
Senado, Autonomies nº 20, 1995, Aja, Eliseo
[28]La reforma constitucional del senado para
convertirlos en cámara autonómica, Alberti Rovira, Enoch. Centro de estudios
políticos y constitucionales, 2005.
[29] A vueltas con la reforma Constitucional del Senado,
García Escudero, Piedad
[30] Sobre la reforma del Senado en el contexto de la
reforma de los Estatutos de Autonomía, Fernández Miranda Campoamor, Alonso.
[31]- La reforma constitucional
del Senado a la hora de la verdad, Alberti Rovira, Enoch.
- La
representación y participación de la Comunidades autónomas españolas y los lander
alemanes al nivel del estado, una
comparación. Clasmeier, Maximilian.2010. “El
mandato imperativo de los miembros “Bundesrat” se manifiesta no sólo en
dependencia, sino también en el rechazo de privilegios. Los padres de la Ley Básica de Alemania
veían los miembros ya bien protegidos por sus respectivos “Länder” a causa de
su participación en los gobiernos regionales. Por consiguiente este mandato es
uno básico y uno sin privilegios extensos.
[32] -A vueltas con la reforma Constitucional del Senado, García
Escudero, Piedad
- La
representación y participación de la Comunidades autónomas españolas y los lander
alemanes al nivel del estado, una
comparación. Clasmeier, Maximilian.2010.
[33] La representación y participación de la Comunidades autónomas
españolas y los lander alemanes al nivel
del estado, una comparación. Clasmeier, Maximilian.2010.
[34]El Senado y su Reforma, un cuento de nunca acabar.
Cidoncha, Antonio
[35] A vueltas con la reforma Constitucional del Senado,
García Escudero, Piedad
[36]- A vueltas con la reforma Constitucional del Senado,
García Escudero, Piedad
- Principales Líneas de la reforma
constitucional del Senado, Autonomies nº 20, 1995, Aja, Eliseo
[37] A vueltas con la reforma Constitucional del Senado,
García Escudero, Piedad
[38]
Informen del Consejo de Estado Sobre l reforma Constitucional, aparecerá como
texto literal y/o resumen propio
[39] El Senado y su Reforma, un cuento de nunca acabar.
Cidoncha, Antonio
[40] El Senado y su Reforma, un cuento de nunca acabar.
Cidoncha, Antonio
[41] Propuesta para la reforma de Senado, Fundación
Alternativas, 2007. “En definitiva, nuestra
valoración de los sistemas mixtos, dentro de los cuales se inscribe la
propuesta del Consejo de Estado, es la siguiente: puesto que no es posible
encontrar un método de representación territorial que sea neutral entre las
comunidades autónomas y, por lo mismo, entre los partidos de implantación
exclusiva en estas comunidades, el mayor servicio que puede hacerse a estos
partidos, considerados en su conjunto, es la celebración de las elecciones al
Senado al mismo tiempo que a sus respectivas cámaras autonómicas. Como elemento
secundario, puede tenerse en cuenta que el empleo de distritos provinciales de
tres o cuatro escaños, en detrimento de las circunscripciones únicas
autonómicas, parece reducir su fracción de escaños”.
[42]- A vueltas con la reforma Constitucional del Senado,
García Escudero, Piedad
- La reforma
constitucional del senado para convertirlos en cámara autonómica, Alberti
Rovira, Enoch. Centro de estudios políticos y constitucionales, 2005.
-“El mandato imperativo de los miembros
“Bundesrat” se manifiesta no sólo en dependencia, sino también en el rechazo de
privilegios. Los padres de la
Ley Básica de Alemania veían los miembros ya bien protegidos
por sus respectivos “Länder” a causa de su participación en los gobiernos
regionales. Por consiguiente este mandato es uno básico y uno sin privilegios
extensos”. La representación y participación de la Comunidades autónomas
españolas y los lander alemanes al nivel
del estado, una comparación. Clasmeier, Maximilian.2010.
[43] A vueltas con la reforma Constitucional del Senado,
García Escudero, Piedad
[44]- La representación y participación de la Comunidades autónomas
españolas y los lander alemanes al nivel
del estado, una comparación. Clasmeier, Maximilian.2010
-En
el Derecho comparado las posiciones favorables al mandato representativo son
abrumadoramente mayoritarias (Estados Unidos, Suiza, Austria, Bélgica),
manteniéndose el mandato imperativo sólo en Alemania por razones evidentes
[45] El Senado y su Reforma, un cuento de nunca acabar.
Cidoncha, Antonio
[46] La reforma constitucional
del senado para convertirlos en cámara autonómica, Aja, Eliseo. Centro de
estudios políticos y constitucionales, 2005
[47] citado por García Escudero, Piedad.
[48] citado por García Escudero, Piedad.
[49] Propuesta realizada en 1982, citado por García
Escudero, Piedad.
[50] citado por García Escudero, Piedad. El País
21-9-1994.
[51] la
«disrepresentación» (sic) resulta favorable, de modo acentuado, a las
provincias menos pobladas
[52] A vueltas con la reforma Constitucional del Senado,
García Escudero, Piedad
[53] Alguna
propuesta para la reforma Constitucional del Senado, Alonso de Antonio, José A.
Foro nueva época Nº/2005:367
[54]
Sistemas Políticos Contemporáneos, UNED, 2011. También citado por García
Escudero, Piedad.
[55] citado por García Escudero, Piedad.
[56] citado por García Escudero, Piedad.
[57] Sobre la reforma del Senado en el contexto de la
reforma de los Estatutos de Autonomía, Fernández Miranda Campoamor, Alonso.
[58]- El Senado y su Reforma, un cuento de nunca acabar.
Cidoncha, Antonio
-A vueltas con la reforma Constitucional del
Senado, García Escudero, Piedad
[59]Alguna
propuesta para la reforma Constitucional del Senado, Alonso de Antonio, José A.
Foro nueva época Nº/2005:367.
[60]
creo necesario hacer mención al trabajo La reforma constitucional de la composición
del Senado, de Jesús Mario Bilbao
Arrese, donde compara el reparto de senadores actual con diversos repartos
y todos ellos con la población de las Comunidades Autónomas, Ceuta y Melilla.
[61] Citado en Soberania.es El Senado como Cámara de
Representación territorial y la función de los parlamentos autonómicos, Merino
Mechan, J.F.
